今年的政府工作報告提出，要培育壯大新興產業、未來產業。推動商業航天、低空經濟等新興產業安全健康發展。

　　哪些場景將率先應用？對于公眾而言，低空經濟的普及將帶來哪些直觀的生活變化？日前，馬斯克參投公司的電動飛行汽車試飛成功，售價30萬美元。國人乘坐飛行汽車通勤的場景會不會較快實現？

　　
 

　　帶著這一系列問題，作為聯合國專門機構之一，ICAO負責制定國際民航領域技術標準和政策，柳芳是ICAO歷史上首位中國籍秘書長，也是首位女性秘書長。

　　在去往國際民航組織工作前，柳芳長期在中國民航局工作，曾主持了多個雙邊航空運輸協定的談判，參與了中國與其他國家及有關國際組織在民航領域的廣泛合作，同時還參與了中國國際航空運輸政策的制定，曾被推選為亞太經合組織航空專家組及航空服務分組主席。

　　NBD：當前，低空經濟發展火熱。您如何看待低空經濟未來萬億級市場規模的發展潛力？哪些領域將成為低空經濟的主要增長點？它將如何改變現有的物流、出行模式？

　　柳芳：作為新質生產力的典型代表之一，低空經濟被認為具有萬億市場規模潛力。除了滿足無人機、電動垂直起降飛行器等低空飛行器制造的巨大市場需求，低空經濟還有廣泛的應用場景，涵蓋物流、農業、交通、環保、巡檢、旅游、公共安全和醫療等多個領域。

　　我想從“傳統行業”“產業融合創新”以及“基礎設施建設數字化”三方面談談看法。

　　一是賦能傳統產業。低空經濟可以帶動傳統產業的發展，提高其生產效率。我國是農業大國，農業植保是低空經濟的重要應用場景之一。在農業生產領域，原本一名農民每天只能完成10~15畝的農藥噴灑，現在一臺無人機一天就能實現上千畝地噴灑、施肥作業。

　　通過搭載紅外傳感器，無人機還可以高效開展農田監測，實時監測農作物的生長狀況、土壤濕度和病蟲害情況，為精準農業提供數據支持。此外，傳統的人工電力巡檢、油氣管道巡檢等活動也能通過無人機實施，大大緩解人力壓力。目前，無人機電力巡檢已在我國普遍應用。

　　二是推動產業的融合創新。如果說賦能傳統產業是對舊房子的重新裝修，那么產業間的融合創新就是搭建新樓房。常見的產業融合創新，有“農業+旅游業”的融合，推進低空觀光與體驗農業，比如山東日照推出的農業低空觀光，讓游客可以從直升機上俯瞰萬畝茶園和麥田。

　　還有，“交通+能源”的融合，打造綠色空中交通；“物流+醫療”的融合，形成無人機急救網絡；“環保+科技”相融合，實現低空環境監測，為環境監測和保護提供了新工具，等等。

　　我認為，未來在產業融合方面，創新應用場景將更加豐富，會展現出“縱橫交錯”的多維度，將推動產業鏈上研發制造、運營服務、數據增值的縱向整合，也會打破航空、交通、能源、農業等行業邊界，實現跨行業資源的橫向調配。

　　三是加速基礎設施的數字化、智能化。低空基礎設施的數字化、智能化，是推動低空經濟高質量發展的核心路徑，各有關部門和企業都非常重視這項工作。數字化技術將傳統基礎設施與新型基礎設施深度融合，實現設備互聯互通和數據共享，形成一體化的運營網絡。

　　我有關部門正在推行“起降場點與�？空緟^智能化”“飛行指揮與通信導航數字化”以及利用5G和衛星通信技術，實現飛行器與地面控制中心的實時通信等。

　　還有，順豐正在構建以深圳為中心逐步覆蓋粵港澳大灣區的低空物流網，它包括智能起降場、自動化分揀中心和實時監控系統，實現無人機配送的全流程數字化管理。再如，億航智能開發的城市空中交通管理系統就是充分利用云計算和人工智能，管理eVTOL低空飛行任務。

　　未來，整合了低空飛行資源與現代科技手段的低空經濟，會大大改變現有的物流和出行模式。就物流領域的應用而言，低空經濟能夠突破地面交通的路線限制，實現點對點的高效運輸，這一優勢在應急物資運輸和偏遠地區配送等場景中表現得尤為突出。例如，京東物流在部分偏遠地區開展無人機配送試點項目，大幅縮短了配送時間，打通了快遞“最后一公里”。再如，在出行方面，eVTOL的研發與應用大大推進了立體化城市交通系統的建設，也為解決城市擁堵頑疾提供了新思路。億航智能擬在廣州試點“空中出租車”服務，通過eVTOL實現點對點的城市內短途出行，提高城市交通的效率。

　　NBD：隨著低空經濟發展，無人機等新興航空器應用增多，您認為應該如何平衡創新發展與安全監管之間的關系？可否借鑒航空運輸業的成熟管理經驗？

　　柳芳：創新發展與安全監管是低空經濟發展的驅動雙輪，缺一不可。在處理兩者關系時，要堅持系統觀念和底線思維，牢牢把握安全是發展的前提，發展是安全的保障，著力構建創新發展與安全監管良性互促的新格局。

　　目前，中國是世界上民航安全水平最高的國家之一，民航運輸航空億客公里[*][*]人數和百萬飛行小時重大事故率十年滾動平均值分別為0.0016和0.01，分別為全球平均值的1/3和1/10。高水平的安全得益于我們成熟健全的安全管理體系。民航安全管理體系是“全鏈條、全要素、全周期”的風險防控機制，既與世界接軌，又富有中國特色，突出風險隱患治理，覆蓋運行各環節各要素，是經過實踐證明了的成功做法。

　　低空經濟發展離不開，也需要充分借鑒航空運輸業的安全管理經驗。一是構建分級分類的監管體系。建立健全各類飛行活動的安全運行規則，依據航空器性能、運行場景實施差異化管控，重點監管載客載人的運行，在保證安全運行的同時，也為發展創造空間。

　　二是完善風險預防機制。推動落實無人機全生命周期動態信息識別機制，劃設不同風險區等級，推行無人機產品強制性識別、電子圍欄設置。持續排查治理風險隱患，不斷夯實安全基礎。

　　三是實現數智化監管。搭建智能監管平臺，整合先進技術，構建實時動態監管，加強全過程信息化監管體系建設。

　　四是加強創新協同治理模式。行業管理與社會管理要形成合力，厘清軍民航管理部門、行業主管部門與地方政府權責邊界，建立跨部門協同治理機制。

　　低空經濟當前正處于發展的關鍵階段，一定要NBD：據您了解，國際上，其他國家在推動低空經濟發展方面都有哪些實踐？我國可以從中獲得哪些啟發？

　　柳芳：世界上許多國家都在積極發展低空經濟。這些國家通過技術創新、政策開放和生態協同，形成了各具特色的發展路徑。例如，2019年，歐盟航空安全局出臺了“歐洲無人機通用法規”；2022年，歐盟委員會發布，列出10個領域的19項旗艦行動。目前，歐盟航空安全局正在大力推行U-Space計劃，致力打造一個安全、高效的無人機交通管理系統。

　　從美國來看，2017年，聯邦航空管理局推出了“無人機系統集成試點計劃”，探索無人機在不同場景下的應用。目前，美國主要在推行“先進空中交通”，2021年，美國國會通過了。美國新增了遠程識別規則，以提高無人機的可見性和可追溯性，這是無人駕駛航空器融入國家空域系統的重要舉措。

　　這些國家和地區在發展中積累了一定經驗，對我們發展低空經濟有所啟示。

　　一是重視技術創新。技術創新是低空經濟發展的核心驅動力。歐洲推行U-Space計劃、美國開發無人機交通管理系統都是在探索將新技術引入國家空域體系，改變航空業的未來，提升低空飛行的安全和效率，增強本國航空競爭力。

　　二是做到立法同步。歐美在推動低空飛行的同時也注重加強立法，明確主體責任，加大溝通協調，引入信息技術運用等，為其發展提供法律保障。

　　三是促進融合發展。歐美通過政府的頂層規劃、企業實際運行及科研機構的跟蹤研究、技術創新等多方合作，共同促進低空經濟的發展、產業鏈的融合。

　　四是堅持“放”與“管”相結合的原則。歐美對低空飛行給予相對寬松、靈活的空間，來激發市場活力。但同時，它們也高度重視安全監管，特別是對無人機等低空飛行器的規范化管理，建立健全監管機制，強化技術監管和制度建設，以保障安全運行。

　　此外，在發展過程中，我認為還應重視以下幾個方面。

　　一是要重視規劃和立法，避免無序發展。低空經濟的發展應融入國家經濟總體戰略布局，并與地方國土空間規劃緊密銜接。加強對空域管理、安全責任等重要事項進行立法，為行業發展提供堅實的制度保障。

　　二是要重視技術上的創新，避免陷入低端競爭。支持企業攻關無人機、eVTOL等關鍵技術，提升自主創新能力。

　　三是要加強技術交流與國際合作，避免單打獨斗。要推動國內高校、科研機構與企業間的合作，加強我國與其他國家以及國際民航組織的技術合作，為相關國際標準制定作出中國貢獻，促進共同發展。

　　NBD：各地發展低空經濟熱情高漲，如何避免出現一哄而上、同質化競爭的現象，實現有序健康發展？也有一些地方將低空經濟與低空旅游簡單掛鉤，您認為應如何引導地方政府精準定位發展方向？

　　柳芳：我們發展低空經濟要先立后破、因地制宜、分類指導。地方政府要從戰略性、前瞻性視角定位發展方向，理清發展思路，立足自身，面向市場，安全發展，避免資源浪費和惡性競爭。

　　一是立足資源稟賦。各地要緊密結合本地資源條件，按照實際需求進行產業規劃，確保低空經濟能夠融入當地經濟、有效促進當地經濟，而不只是為了追求概念、熱點。例如，旅游資源豐富的地區可以發展低空旅游，工業基礎較好的地區可以探索裝備制造，人才資源充足的地區可以開展技術研發。

　　二是要切合地方發展實際。地方政府要根據本地的空域條件、基礎設施、技術支撐等情況，制定切實可行的發展策略，有針對性出臺各類支持政策與配套措施，吸引社會資本參與低空經濟的基礎設施建設和運營，共同推動低空經濟發展。

　　三是探索多元市場應用場景。低空經濟發展的關鍵要素之一在于市場應用場景的開發和培育。只有建立起市場化的運營模式，低空經濟才能實現自我造血，減少對政府補貼的依賴，從而實現可持續發展。僅依靠政府補貼，低空經濟可能會缺乏持久性，不利于長期健康發展。

　　四是樹立安全發展理念。安全是低空經濟發展的基石。各地在推動低空經濟發展時，一定要認真梳理可能存在的安全風險，建立相應的監管體系，保證低空經濟活動在安全、合規的框架下進行。應加強技術研發和人才培養，提升低空經濟領域的安全管理能力。

　　NBD：對于公眾而言，低空經濟的普及將帶來哪些直觀的生活變化？我們關注到，日前，馬斯克參投的飛行汽車公司的電動飛行汽車試飛成功，公開售價30萬美元。您覺得國人乘坐飛行汽車通勤的場景會不會較快實現？

　　柳芳：“飛行汽車”是汽車行業或媒體用到的比較多的說法，根據，民航業界通常將之稱為垂直起降航空器，或者更大一點的被稱為新型航空器。伴隨著這類航空器的發展與普及，會給公眾帶來很多直觀的生活變化，會促進低空智能交通以及立體智慧交通的發展。

　　從交通出行的角度來看，“飛行汽車”的使用將緩解高峰期地面交通擁堵問題。人們日常出行的范圍也將得到極大的拓展，實現城市與遠郊地區、農村地區甚至鄰近城市之間的互聯互通，加速區域間的交流與合作。

　　從城市土地的利用效率與規劃布局來看，“飛行汽車”的普及意味著部分高層建筑空置的頂部空間能夠得到開發利用，推進優化城市空間布局。這還會帶來消費選擇和生活方式的多樣化，大家可以選擇駕駛“飛行汽車”上下班、閑暇時間進行空中觀光等，日常生活將更加豐富多彩。

　　現階段，“飛行汽車”已經從科幻走向現實并有可能快速實現商業化生產。比如馬斯克參投的電動“飛行汽車”Model A以30萬美元的售價獲得了3300個預訂訂單，計劃于2025年第四季度開始生產并交付首批車輛。但這并不意味著“飛行汽車”可以很快實現投入通勤使用。這一遠景達成，我認為主要涉及以下因素：

　　首先，在技術層面，需要實現相關技術突破。為“飛行汽車”的安全性、可操作性提供堅實支撐的技術還需完善。同時，還需加快低空路網核心基礎設施的建設，同步完善管理、監測、氣象等配套支持體系，加大對“飛行汽車”與其他空中交通工具、飛行器，如無人機之間的調度平臺建設，確保航路安全順暢。

　　其次，還需要規則層面的建設�？紤]到“飛行汽車”不同于無人機，需要針對性地細化相關標準，在其正式投入運行前，制定完成配套的規范要求。以陸空兩棲垂直起降航空器為例，由于它兼具道路行駛和低空飛行能力，可能需要同時滿足機動車產品和民航產品的準入要求，同時遵守道路交通和民航運行規則。

　　此外，考慮到“飛行汽車”一旦出現事故，還會涉及復雜的責任劃分，對此需要提前從法律上進行研究和規制，明確責任認定機制。只有在技術、規則、基礎設施等條件成熟的情況下，“飛行汽車”才適合進入低空空域，成為公眾一種新通勤模式。

　　NBD：對于低空經濟中新興的eVTOL，您認為其在城市空中交通中的應用前景和面臨的挑戰分別是什么？

　　柳芳：近年來，在國家低空經濟政策和產業技術發展的雙重推動下，eVTOL作為城市空中交通領域關鍵技術之一，受到了全球廣泛關注，也成為我國航空產業和社會關注的熱點。

　　eVTOL的垂直起降能力使其無需依賴傳統跑道，可在樓頂、停車場等小型起降點起降，靈活便捷，極大地提高了城市空間利用率，能夠有效地避開地面交通堵塞，在短途通勤、城際交通、物流配送、旅游觀光、醫療救援、應急管理等很多方面都大有可為，而且與傳統燃油飛機相比，它還具有零排放、低噪音的優勢，符合城市可持續發展的需求，在城市空中交通中有著巨大的應用潛力。

　　在提升交通效率、推動綠色低碳出行以及催生新興經濟業態的同時，eVTOL還能帶動制造、運營、維修、數據服務等上下游相關核心產業鏈的快速發展，為改革發展注入新動力。有權威機構預測，到2040年eVTOL市場全球規模估計將達1.5萬億美元。

　　當然，作為新興產業，eVTOL的發展也面臨一定的挑戰，我認為主要集中在航空器研發、適航審定、基礎設施、運行保障、空域管理、公眾接受度等幾個方面。

　　從航空器研發方面看，目前eVTOL電池技術雖有進步，但續航里程仍然較短，難以滿足長距離出行需求，為確保eVTOL在復雜、多變的城市環境下精確避障，現有通信導航技術及安全系統設計仍需提升。

　　從適航審定方面看，eVTOL作為新型航空器，傳統的適航標準無法覆蓋其適航審定基礎，目前包括美國聯邦航空局、歐盟航空安全局在內的各民航當局都正在積極探索，尚未形成統一的國際適航審定標準。

　　從基礎設施方面看，城市中缺乏足夠的垂直起降場及配套的充電設施支持等。

　　從空域管理方面看，低空空域資源供給仍然不足，亟待建設數字化、網格化、智能化的低空飛行服務保障體系，推動新型航空器融入國家空域系統。

　　最后，從公眾接受度方面看，公眾對于在城市上空飛行的航空器的安全性、可靠性以及噪聲性能還有擔憂，對eVTOL的接受還需要時間。

　　NBD：要支持eVTOL的發展，您認為在適航標準等方面還需開展哪些工作？

　　柳芳：eVTOL的發展涉及很多領域，需要各方政策協同配合，共同推進。就適航標準建設來講，據我所知，中國民航局為推進無人機適航審定工作，連續出臺了包括eVTOL在內的多份無人機適航標準，并在具體型號審定項目上制定了專用條件，支持eVTOL型號適航審定工作，例如億航216、峰飛V2000CG已經按照專用條件取得適航批準，其他型號適航審定工作也正在進行中。

　　未來，我認為還可以從以下幾方面發力來推動eVTOL適航標準建設：

　　一是進一步統一審定規范，制定涵蓋各類eVTOL機型的通用適航標準，包括飛機的結構強度、動力系統、航電系統、飛行控制系統等方面的具體技術指標和要求，使制造商和監管機構都有清晰的依據。

　　二是細化風險評估，針對eVTOL獨特的飛行特性和應用場景，如低空城市飛行、頻繁起降等，需建立專門的風險評估體系，制定相應的風險控制和應對措施標準。

　　三是強化新技術適航標準研究，如分布式電推進技術、先進電池技術、智能飛行控制系統等，及時制定針對這些新型技術的適航標準，明確其安全性、可靠性和性能要求。

　　四是探索推動建立以行業標準和團體標準支撐eVTOL適航法規技術標準的機制，促進低空航空器行業技術水平的提升。

　　五是加強適航領域國際交流合作，既要推進雙邊領域的適航合作，也要積極參與到國際民航組織的有關標準制定中去，貢獻中國智慧和方案，推動全球民航安全、有序、可持續發展。