中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發，為“城尾鄉頭”勾勒出城鎮化建設新圖景。
1866個縣城，需要我們重新去認識、認真去重視。為此，城市進化論專訪了中國城市規劃設計研究院院長、全國工程勘察設計大師王凱，解讀的現實意義，指出當下的短板與偏頗，劃出縣域城鎮化的重點。
王凱認為，出臺對中國現階段城鎮化的均衡發展是利好的，在統一思想與認識之后，更重要的是后續配套政策、實施細則的出臺，推動補齊縣城基礎設施、公共服務短板，同時培育縣域特色經濟、支柱產業。在他看來，發展縣城和大城市之間并不矛盾，其共同目標是“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。
中國城市規劃設計研究院院長、全國工程勘察設計大師王凱
時機與定位
當前提出推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，有三個方面的原因。首先符合當前城鎮化的階段性特征，其次符合共同富裕這一目標的要求，第三反映當前國家在經濟發展方針上更加注重發展與安全的重要思路。
第一個方面，發布和此前第七次全國人口普查是相關聯的。人口普查數據反映著中國人口的流向變化，從五普、六普數據來看，中國城鎮化前30年，農民進城是一個普遍現象。在此期間，幾乎所有城市的人口都在增長，不僅是一線城市，也包括大量地級市和縣。在全球化背景之下，農村勞動力的“析出”，支撐了改革開放的發展。
從六普到七普，我國社會經濟發生了較大變化。2008年以后，全球性金融危機帶來中國經濟結構的轉向，外貿出口型經濟逐步轉向內需驅動為主。同時，我國制造業水平迅速提升，沿海地區作為主要勞動力吸納地，對低端勞動力的需求量下降。勞動力需求發生轉變，導致大量勞動力回流。
那么，大量農民工，特別是來自中西部地區的農民工，回流到什么地方？七普數據給出了答案：相當比例的農民工回到了原來所在的縣城，縣城成為農民工回流很重要的吸納地。
全國城鎮化率已接近65%，七普數據顯示，縣城的城鎮人口占全國城鎮人口的1/4，也就是有近2億人在縣城里，這是一個很大的數字。和10年、20年前相比，我們現在談縣域城鎮化，已經有了一些事實和數據支撐，是符合當前城鎮化階段性特征的。
第二，我國社會主要矛盾發生了變化，“不平衡不充分的發展”成為我們面臨的主要問題。最典型的“不平衡”就是區域之間的不平衡和城鄉之間的不平衡，縣城作為“城尾鄉頭”，是解決城鄉不平衡、實現共同富裕很重要的空間載體。
最后是第三點，過去講經濟發展方針比較強調“效率”，現在更多地講“統籌發展和安全”。其中一個很重要的安全，就是糧食安全，中央明確提出“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧”。在此背景下，中國廣大的農業地區、農業地區所在的縣城，是農業現代化的重要基礎。
對于“會不會影響大城市發展”這個問題，不用有太多的擔心。大城市有經濟要素的集聚及其帶來的倍增效益，其發展是符合經濟發展規律的。
改革開放之初，我們的城市發展方針是“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”。“十一五”規劃作出重大調整，提出把城市群作為推進城鎮化的主體形態。從七普數據來看，過去10年人口增長最快的依然是大城市。所以我認為，受到市場配置資源的作用，未來大城市的發展還會繼續推進，這也符合社會主義市場經濟發展一般規律。
說到縣城，其實和大城市發展是相關聯的。比如大城市周邊的縣城，本身就是城市群的組成部分，發展城市群和發展城市群里面的縣城并不矛盾。在長三角地區，像昆山這類縣，它的人口和產業結構已經與上海形成緊密聯系，如果說發展昆山就不發展上海了，這是不成立的。同理，在京津冀、長三角、珠三角和成渝地區，圍繞在北京、天津、上海、廣州、深圳及成都、重慶周邊的一些縣，也是城市群的重要組成部分，它們的發展其實是一回事情。
其次，一些農業地區的縣，其功能的獨特性是大城市無法替代的，這些縣城的發展有其必然性。還有中提到的一些生態功能區、歷史文化保護區的縣，本身區位比較偏遠，但其獨特的歷史人文資源也是其他地方不可替代的。
因此，我們提倡發展縣城和以縣城為重要載體的城鎮化建設，與推進大城市的發展并不矛盾。一個大的目標，是要“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”，這其實是一個網絡化的結構，有的專家稱之為多層嵌套的城市體系，大中小協調多種形態共存。
過去我們也有其他分類辦法，以地理位置或產業基礎來劃分。的五類是從區位、功能、資源條件等幾個方面來劃分的，我認為這樣分類的優點是便于后續政策的推動，也就是試點帶動。比如從幾個城市群和都市圈中選出“大城市周邊縣城”，從全國主要的農產區選出“農產品主產區縣城”。
無論怎么分類，關鍵還是看后續政策怎么關聯。如果前期的分類和后續相應的配套政策不關聯，這個分類就沒有意義。像大城市周邊縣城和農產品主產區縣城，政策上有哪些側重點？對于生態功能區縣城，是不是要重點考慮轉移支付的傾斜？對于大江大河源頭的縣，生態補償方面會不會有更多的投入？分類其實是前半段工作，后面還有大量的工作要做。
產業與動力
過去40多年，我們在基礎設施投資上有兩個特點：一是城市外的投資多，城市內的投資少。過去做的基礎設施，以連接一個城市到另外一個城市的基礎設施為主，高速公路、高速鐵路、機場、港口以及農村地區的“村村通”，投入很大。有數據顯示，與一些發達國家相比，我國城市內部的基礎設施投資比重是偏低的。二是在城市內部，地級市及以上的基礎設施投資量比較大，縣和縣以下區域的投資則不足。像給排水、燃氣、電力、電信等等城市管網，都是短板，甚至一些大城市，下場大暴雨，都可能被淹，基層縣級單元的基礎設施短板更是嚴重。這輪我們重視縣城的發展，首先是把基礎設施的短板補上。
縣城的教育、醫療、養老等公共服務供給也比較短缺�，F在很多鄉村里的中小學數量已經很少了，基本都在縣里，但有學校不等于教育質量高，一些學校留不住好的老師，實行“大班制”，一個年級有幾十個班、一個班有七八十個學生，這對教育質量有很大的影響。通過這一輪發展，希望可以讓縣城的教育資源實現更合理的布局、更恰當的規模、更優質的師資。我國已經進入老齡化社會，2億多60歲及以上的人口中，農村和縣的比重很高，這也是縣城未來投資、補短板的重要領域。
而且，在過去多年的發展中，我們對縣城經濟發展的資源都沒有給予足夠的重視。比如土地要素，我國實行土地指標的計劃分配管理制度，大城市能拿到更多的用地指標，由上而下分到縣城就非常少了。同樣的道理，基礎設施的投資、產業項目的落地等，縣在很大程度上都沒有得到足夠的重視。放在加快建設全國統一大市場的背景下，只是“頭部”健康，基層發展差，這樣的結構是不合理的。
從縮小發展差距的角度來講，促進縣城地區市政、公共服務等方面的投資，其實就是在“補短板強弱項”。隨著差距縮小，也有利于提高縣城所在城市群、都市圈的整體競爭力。
一個是農產品加工。過去這些年，我國工業制造業、尖端科技的發展相當快，農業現代化是國家現代化的基礎和支撐，目前仍是突出“短板”，農產品加工是比較薄弱的。
另外是物流產業。我們現在有了路，但不代表物流體系就很暢通。有統計表明，我們很多商品價格高，其實是高在中間環節，也就是物流。現在借助信息化、電商平臺的建設，出現了大量淘寶村，物流是縣城可以發展的產業。
還有一個是旅游和文化產業。以長三角地區為例，當長三角地區人均GDP進入3-4萬美元區間，家庭的消費結構就會出現很大變化，休閑文化旅游消費占比會提高，催生文旅產品的需求。這樣一來，大城市周邊一些歷史文化、生態環境資源比較好的縣城就迎來了發展機會。此前浙江湖州發展民宿產業，旺季一房難求，一個床位一晚要價好幾千元。來自日本的經驗同樣如此，當現代化達到一定水平，農業地區的觀光消費也很重要。我去日本考察時看到，日本農村的公共服務水平、交通條件和城市基本相當，已經出現了資源和人口的雙向流動。
所以，隨著經濟社會發展水平的變化，縣城需要提前做好布局和規劃，從而培育出特色經濟和支柱產業。
特色小鎮最早是浙江推出的，之所以浙江能成功，是因為有產業基礎。但是各地在學習特色小鎮時，很多只學到了“殼”，建一條商業街、修一個開發區、投一個房地產項目，并沒有把可持續的產業基礎培育起來。學到了表象而不是本質，所以出現了一些偏差。
此次也涉及到相關問題——促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能。這就要求縣城的發展不能像特色小鎮那樣“抄作業”、大搞房地產開發了，必須要在產業基礎上做。這個產業不僅僅是工業，還有一產、三產，包括歷史文化、旅游服務業等等，這樣才能把以縣城為重要載體的城鎮化工作做好。
目前已經出臺，但具體實施細則還沒有公布。按照過去的做法，應該后期會遴選一批試點縣城，但什么標準、怎么推進以及相配套的政策等，還有待討論。
人力與財力
這個問題很重要，就是縣城不能被動地成為一個發展的主體，而應該從主動作為的角度思考如何提供更好的發展機會和條件，讓縣城真正有活力、有吸引力。此次提到對幾類縣城重點扶持，其實就有這樣的“潛臺詞”在里面。
之前提到，在效率優先導向下，大城市肯定要比中小城市效率更高。所以我們此前大量的投資包括土地資源、經濟要素都向大城市投放，調控力度是比較大的。這一方面促進了快速發展，但也帶來了發展不平衡。在這樣的背景下，此次出臺，有意識地把有限的資源向基層空間投放，提升培育縣城發展的基礎條件。
另外，我們也看到一些新的趨勢。一些縣城，或因為緊鄰大城市、或交通區位條件好、或景觀資源豐富，近年來通過市場的資源配置發展起來了。像浙江的一些特色產業鎮，一個鎮的生產力可以占到全球產量的一半以上。
幾方面的力量都要共同發力。政府方面，在可以調控的公共資源配置上給予傾斜，土地指標等要素資源的投放，公共服務水平的提高，交通基礎設施的供給等等；市場方面，任何城市的發展歸根結底是經濟，充分發揮市場在資源配置中的作用，做好產業的合理分工，培育經濟發展的要素是關鍵。
我們在調研當中發現這是一個很大的問題，財政制度應該進行重大改革，這涉及到公共財政的比例、構成和分配問題。我們一直建議，財政向教育和醫療兩方面傾斜。通過過去的積累，我國在教育、醫療、住房等方面為人們提供了基本的保障，成效比較明顯。接下來，想要進一步實現“優質均衡”，我認為通過一些新的技術手段提高縣域層面的公共服務、教育醫療水平，還是有可行性的。這方面國家和地方也已經有一些動作，比如遠程教育、遠程醫療等等。這些都需要一步步來推動實現。
